从“十一五”开始，陕西的经济增速一直处于全国第一梯队，GDP总量排名在全国不断“弯道超车”，快速增长的背后，是大量投资项目的上马和新增建设用地的使用——经济发展方式尚未转变前，经济增长必然会以消耗更多的土地资源为代价。

它所带来的问题有目共睹：从2009年开始，当地的土地违规事件频频发生。中央下达的土地指标，远不能满足当地高速经济增长和当下产业结构所带来的土地使用需求。

为了解决这些问题，也为了“紧贴中央要求，向中央基准看齐”，6月底，一份《关于切实加强土地管理全面提高土地利用效率的意见》(下称《意见》)下发到陕西省各市县，其规定之细致、语气之严格，令许多市县官员相当意外。

与过去的“围绕指标做文章”不同的是，新《意见》更多强调规划控制和土地利用效率的提升，进而希望通过土地政策倒逼产业转型。

一个必须执行的文件

《意见》由陕西省委办公厅、省政府办公厅联合印发，共20条内容。

“之前政府也出过不少土地管理的指导性文件，但很多都难以落实，或者说是否落实关系都不大，”一位要求匿名的陕西县级官员说，“但这次一个行政管理领域的文件由省委办印发，并将其提出的几个指标纳入省委组织部主导的年度目标责任考核指标体系，这是一个必须让人重视的信号。”

他说，“这样一来，完成得好不好将直接关系到市县主要领导的政绩考评得分，这是一个必须执行的文件。”

20条意见涵盖了规划管控，耕地保护，建设用地审批、供应、供后监管，土地节约集约利用，群众权益维护和土地执法监察等领域。据陕西省国土资源厅的解读，《意见》出台的背景，包括“紧贴中央要求，突出体现了向中央基准看齐的明确站位”和解决陕西近年土地管理中出现的现实问题等几方面。陕西省国土资源厅称，陕西的耕地保护形势依然非常严峻，耕地数量不断减少，质量不断降低，污染不断加重，粮食处于紧平衡状态，自给能力明显不足，同时，“土地利用粗放浪费和建设用地供需矛盾尖锐并存，城市人均建设用地面积达到140多平方米，超过国家100平方米的平均标准，农村户均宅基地面积也大幅超过省定标准”。

这实际上也是过去近十年来，当地经济快速发展的写照——从“十一五”开始，陕西的经济增速一直处于全国第一梯队，GDP总量排名在全国不断“弯道超车”，快速增长的背后，是大量投资项目的上马和新增建设用地的使用。

陕西省国土厅的统计显示，2001年至2010年，陕西全省年均占用耕地在4万亩左右，而近3年来，年均占用耕地快速增长到18万亩左右。这3年中，陕西全省共实现耕地占补平衡59.7万亩，超过前十年总数之和。

快速的经济增长让当地的土地指标使用出现大量缺口，以至于许多项目在没有得到土地指标的情况下就仓促上马，因此而来的土地违规事件屡屡被国土部挂牌督办;同时，大量耕地被占用的背后，是经济的相对粗放型发展，土地利用程度和土地投入程度、产出效益，均显著低于沿海水平。

在这之前，国家土地督察西安局的一份报告就说，“由于西北经济主要靠投资拉动，消费和进出口对经济增长的贡献率低。再加上西北各级政府感到最为紧迫的仍是经济总量的扩张和发展增速的压力，而不是经济结构的优化和发展方式的转变，因此，在西北当前经济发展方式尚未转变前，经济增长必然会以消耗更多的土地资源为代价。”

用地的矛盾

“要维持一定的增长水平，就必须把土地的使用始终维持在一个比较高的水平。这种需求远远超过了正常的新增建设用地指标水平，会产生各种各样的问题。”一位西安开发区的官员说。

最主要的问题是“经济账”算下来不划算。西安开发区的另一名官员举例说，“考虑到交通、物流等问题，西安的产业安排还是倾向于靠近城市，至少不能离得太远。如果我们需要征用100亩土地安排一个招商引资的项目，无非就是对村庄整体拆迁，征用他们的宅基地，或者征用耕地”。

他说，征用宅基地成本实在太高了，算上拆迁、安置、补偿等各种费用，每亩地的净成本常常会到200万元以上，而一般的工业项目，土地出让一般也就三五十万，甚至更便宜，工业项目基本上不可能这样安排。

这也意味着，在当前的产业结构下，当地大量工业项目的投资都依赖于耕地的占用——相比之下，耕地的征用成本要便宜得多。

这样一来，土地指标就形成了刚性约束。一个典型的事件是2010年的比亚迪[5.58% 资金 研报]事件，当年7月，国土部发布公告称，比亚迪汽车有限公司在陕西户县的扩建工程涉及地方政府违规预征土地、开发企业违法占地等违法违规行为，责令陕西省国土资源厅会同监察机关严肃查处。

这是当时国土部土地问责行动的首个挂牌督办案件，在当地影响深远。而在这之后，陕西的土地违规事件依然频频发生，2011年，延安市有关官员被国家土地督察西安分局约谈问责，原因是发现延安市新增建设用地中，违法用地110宗。

据陕西省的官员透露，在这一年，陕西的违法占用耕地面积实际上超过6万亩，超过了国家规定的“红线”。

1997-2010年期间，中央下达给陕西的建设占用耕地规划指标为84万亩，但到2005年前后，包括西安等一些城市已经出现指标使用完，甚至透支。而进入“十二五”，这个问题依然严峻，“十二五”期间，陕西预计全省新增建设用地需求在200万亩左右，超出国家计划100万亩以上。

陕西省决策咨询委员会委员张宝通说，“过去东部优先发展的时候，一开始产业层次也不高，土地审批也相当宽松。现在轮到西部开始发展，土地又一下卡得很死。我们一直希望中央能够给予西部省份一定的政策倾斜，在土地审批等方面不要一刀切，但是这些很难变成现实。”

指标平衡

大量土地违规事件背后的推动者是地方政府。

国家土地督察西安局的一份报告直截了当地说，“督察发现的大部分突出问题与地方政府有关”，“从涉及的土地面积上看，地方政府成土地违法违规问题‘主犯’，且占比日益增加。当前发生的土地违法案件中，凡是性质严重的土地违法行为，几乎都涉及地方政府或相关领域，比如比亚迪、兵器工业园各3000多亩基本农田”。

为了不再出现大规模的土地违规事件，陕西省政府围绕土地指标问题做了大量努力。

比如说，在2011年，中央下达陕西省新增建设用地计划指标实际仅为13.395万亩，但陕西省政府通过与国土部积极争取，陕西全年共报批建设用地53.55万亩，满足了当年的需求。

更大的创举是沟道造地——在2012年，陕西启动了一项庞大计划，希望在黄土高原的千沟万壑中辟出数百万亩良田，为全省建设用地置换用地指标。按照当地编制完成的《陕西省黄土高原地区沟道造地工程规划》，计

划到2020年造地402.9万

亩，“十二五”期间安排100万亩的规模，每年约20万亩规模。

在延安，经济观察报记者多次看到了黄土高原沟道中造地场景——当地称之为打“淤地坝”，这是陕北早已有之的做法，只不过在最近才开始由政府大规模推广。

在榆林，连绵的沙丘被大规模推平覆土，这些沙丘在覆土后，将种植当地特色的农作物——玉米和土豆。经过验收，这些土地将作为土地整理的新增耕地，在占补平衡的原则下，为陕西全省的新增建设用地置换指标。仅在2012至2014年的3年，榆林的异地指标就达11万亩。

2011年年底，地处关中的西咸新区就与陕北的延安市签订了占地合作框架协议，约定“五年内延安市在辖区耕地占补平衡使用的情况下,原则上给予西咸新区有偿收购,全力支持西咸新区发展”。

一年后，西咸新区又与榆林市政府签订了战略合作协议，除了常规的经济技术、能源、文化等领域的交流合作外，还特别约定了建立耕地占补平衡异地指标收购长期合作机制。

新逻辑

这些办法只是权宜之计——它其实是在不断跟着需求被动前进，出发点是为了增加更多的土地指标，满足建设需求。

前述不愿具名的西安市开发区官员说，“《意见》的核心意思其实是两条——加强土地管理，指的是严格按照现有的制度框架、土地利用规划办事，杜绝以往频发的土地违规事件;而提高土地利用效率，则与提升产业层次、促进经济转型相对应。也就是说要利用更少的土地，创造更高的经济增量，利用土地政策倒逼产业转型”。

《意见》用相当的篇幅阐述了提高土地利用效率。按照文件，陕西将修订建设用地使用标准，用地面积以平方米为计量单位，各地要严格按照用地标准批地、供地，从严控制用地规模，其目标是，到2020年，陕西全省工业用地容积率比2013年提高10%，单位建设用地工业增加值提高20%以上。

同时，陕西还将实行与节约集约用地相挂钩的税收调节机制，在税收管理权限内，根据用地节约集约化程度，实行差别化土地使用税政策。

另外，《意见》还提出推进土地立体综合开发，大力发展城市综合体、商业综合体和产业综合体，全面推行多层标准化厂房，“一般项目不再单独批地供地。除特种行业外，一律不安排单层建筑用地。”

这些规定，让地市官员们有一些担心。

“如果严格按照意见来执行，首先严禁占用任何基本农田这一条，就意味着我们的征地成本可能需要大幅提高，只有那种特别高附加值的产业，才能做到一个整体的投融资平衡，这可能会影响到一些项目的落地，影响到经济增长”，前述陕西省的县级官员说，“像我们这种比较一般的县，说实话，其实并没有多少优势去吸引那些产业。”

他说，“这个文件的指导性和初衷，我们都非常能理解，但是很多现实问题不能一蹴而就地解决，产业升级也需要基础和过程。文件实行会不会影响经济增长，我们对此是有点担心的。”

前述西安市开发区的官员则表示，“我们安排什么项目，占用哪些地方，今后需要更多围绕整体的城市和土地规划做长期研究工作，而非简单跟着项目和指标做短期工作。比如说，这个地方确实是西安市重点发展的区域，区域内又确实有不少耕地，这样的冲突怎样处理呢?今后的政策方向，不是去违规硬上单个项目，而是想办法沟通、调整规划，把区内的基本农田调走，使它成为一个符合国土利用规划、也符合产业发展的区域。”“当然，哪些区域重要、哪些地方适合安排重点项目以及适合调整规划，需要有一个科学的研究，也需要在更高的层次上有一个共识，”他说，“这是一个类似于产业主体功能区的工作。”

一些有条件的区域正面临这样一个规划调整的契机——据透露，国土资源部正准备开展“三边”(城市边界、基本农田边界、生态边界)的重新划定，这项工作有希望在陕西的一些地方率先试点。